Jantine Kriens
Stapeling van problemen in de 4 grote gemeenten

Schoolbesturen in de 4 grote gemeenten hebben zich, mede onder druk van de bezuinigingen – verenigd om vanuit een eigen analyse tot voorstellen te komen over de toekomst van het onderwijsachterstandenbeleid. In deze verkennende notitie gaat het om drie vragen

1.      is in de vier grote gemeenten sprake van een stapeling van problemen die afwijkt van ‘overig Nederland”;

2.      wat zijn de gevolgen voor het onderwijs en welke condities hebben schoolbesturen in de 4 grote steden nodig om hun verantwoordelijkheid (goed onderwijs voor alle leerlingen) te kunnen nemen

3.      wat kan in het verlengde van de antwoorden op 1 en 2  de inzet van de schoolbesturen voor wat betreft het toekomstig onderwijsachterstandenbeleid.

Deze notitie is slechts bedoeld als aanzet voor de discussie en geschreven op persoonlijke titel.

1.     Is in de vier grote steden sprake van een stapeling van problemen?

Vooraf wil ik opmerken dat opgroeien in een grote stad niet alleen risico’s maar ook kansen met zich meebrengt. In deze fase is het terecht dat de aandacht vooral uitgaat naar de risicofactoren omdat allocatie van middelen nu eenmaal op basis van geïdentificeerde maatschappelijke problemen plaatsvindt.  Voor een evenwichtige pedagogische visie op opgroeien in de stad is het in mijn ogen van belang ook de kansen van de stad in kaart te brengen: het voorzieningenniveau, de mogelijkheden voor buitenschools leren in de geschiedenis, de architectuur, de bevolking, de culturele voorzieningen, de kennismaking met verschillen en de dynamiek in de stad. Misschien iets om later nog eens uit te werken!?

Er is zeker sprake van een stapeling van problemen in de grote stad. Daarbij moeten we voor ogen houden dat tussen en binnen de steden sprake is van grote verschillen. Om een beter zicht te krijgen op die stapeling, onderscheid ik de kenmerken van de bevolking, de sociale infrastructuur en de fysieke infrastructuur.

kenmerken van de bevolking:

·        De vier grote steden hebben een relatief jonge bevolking; waar Nederland vergrijst, vergroenen de steden;

·        grofweg ruim de helft van de jongeren heeft ouders die niet in Nederland zijn geboren;

·        Zestig tot zeventig procent van de ouders is laag opgeleid (Voor Rotterdam geldt dat 20% van de ouders autochtoon is en laag opgeleid, voor de andere steden ligt dat percentage op 5/7%)

·        voor zowel autochtone als allochtone laag opgeleide ouders geldt dat zij een grote afstand hebben tot het onderwijs;

·        Eénderde van alle bijstandsgerechtigden in Nederland woont in één van de vier grote steden;

·        In de grote steden neemt de werkeloosheid in hoog tempo toe, in Rotterdam bijvoorbeeld twee keer zo snel als in Nederland;

·        Onder de niet westerse allochtonen zit ca. 40% op of onder de armoedegrens

·        In Amsterdam en Rotterdam zit ca. !/5 van de bevolking op of onder de armoedegrens. Dit percentage neemt toe. In Utrecht gaat het om 15 %

·        Naar schatting van het SCP wordt ca. 5 tot 10% geconfronteerd met uitsluiting (ernstige financiële problemen, geringe sociale participatie, afwijkende normen en waarden en/of verminderde toegang tot voorzieningen

·        tenslotte zien we binnen de vier grote steden cumulatiegebieden waar sprake is van een zeer hoog aandeel van laag opgeleide niet westerse allochtonen die afhankelijk zijn van uitkeringen. Van alle 306 postcodegebieden die een hoog percentage lage inkomens, uitgkeringsgerechtigden en allochtonen combineren, liggen er 127 in de G4 ( 119 in de G21).

de sociale infrastructuur

In de afgelopen dertig jaar heeft in de vier grote steden een demografische revolutie plaatsgevonden. Waar dertig jaar geleden sprake leek van leegloop van de steden, werd de plaats van de vertrekkers ingenomen door nieuwkomers. Mensen uit de voormalige koloniën werden opgevolgd door gezinsherenigers die zich voegden bij hier werkzame gezinshoofden, waarna in de jaren negentig de asielmigratie een grote vlucht nam. Op dit moment zijn de partners uit landen van herkomst de grootste groep nieuwkomers. Tegelijkertijd heeft het vertrek van beter opgeleide gezinnen doorgezet. Aanvankelijk betrof dit vooral autochtone gezinnen maar inmiddels vertrekken ook allochtone beter opgeleide gezinnen. De mobiliteit onder de bevolking is en was gigantisch. Inmiddels zien we in de vier grote steden een breed palet aan talen, culturele en levensbeschouwelijke achtergronden. Sociale verbanden ontwikkelen zich niet langer via min of meer statische lijnen van buurten, kerkelijke gemeenschappen enz. De stad kent een diffuus en beweeglijk weefsel van sociale verbanden. Dat zien we het duidelijkst bij jongeren waar zich een urban culture ontwikkelt die onder andere wordt gekenmerkt door diversiteit, cross over, snelheid en flexibiliteit. De kloof tussen jongeren en volwassenen is mede om die reden zeer groot. Dit wordt nog versterkt door snelheid waarmee de urban jongere gebruik maken van nieuwe communicatietechnieken en zich daarmee een geheel eigen wereld maken waar volwassenen volstrekt buiten staan.

De demografische revolutie in de grote steden liep parallel aan meer algemene culturele ontwikkelingen in de Nederlandse samenleving die in de grote steden eerder, sneller en intensiever zijn doorlopen: individualisering, ontkerkelijking, commercialisering. Voor ‘gevestigden’ is dikwijls onduidelijk of negatief ervaren kenmerken van de grootstedelijke moderne samenleving het gevolg zijn van algemene maatschappelijke ontwikkelingen of van de aanwezigheid van nieuwkomers. Uiteraard speelt daarbij een rol dat nieuwkomers op weg zijn om de meerderheid van de stadsbevolking te worden. Dit wordt versterkt door het gegeven dat juist in de grote steden veel zogenaamde oudkomers wonen die onvoldoende instaat zijn geweest en gesteld om de Nederlandse taal te leren. Van de 477.000 oudkomers in Nederland wonen er 400.000 in de vier grote steden. De meesten zijn ouder. De waardering van het leefklimaat in de stad laag, hoewel daarin verschillen zijn tussen de steden. Bovendien moet worden aangetekend dat de waardering van de eigen buurt vaak hoger uitvalt.

De fysieke infrastructuur

Ondanks verschillen, worden de vier grote steden gekenmerkt door een hoog aandeel sociale woningbouw. In alle vier de steden worden pogingen ondernomen om meer dure en middeldure woningen in de stad te bouwen.. De bevolkingsdichtheid is hoog: per vierkante kilometer wonen in de 4 grote steden 3749 mensen tegenover 479 in Nederland als geheel. dat geldt ook voor de woningdichtheid (1820 woningen per vierkante kilometer tegenover 200 in heel Nederland). Ondanks opeenvolgende stadvernieuwingsfases, zien we in de steden nog wijken waar de fysieke infrastructuur ernstig tekort ziet. Die wijken vallen niet alleen samen met de cumulatiegebieden van de armoedemonitor. Juist in deze wijken zien we ook irreguliere huisvesting (huisjesmelkers), hebben illegalen huisvesting gevonden en worden veel woningen overbewoond. Het zijn bovendien de wijken waarniet alleen sprake is van subjectieve maar ook van objectieve onveiligheid.

2.     Gevolgen voor het onderwijs

Opleidingsniveau van ouders, financiële problemen in het gezin, afstand tot de samenleving of zelfs uitsluiting en een slechte woonomgeving, verhogen de draaglast van opgroeiende kinderen. Sommigen hebben voldoende draagkracht om zich naar hun talenten te ontwikkelen. Voor velen geldt dat niet. Via goed onderwijs kunnen scholen eraan bijdragen om de draagkracht van deze jongeren te vergroten. Goed onderwijs voor deze leerlingen stelt specifieke eisen. daarbij gaat het niet alleen om goede programma’s maar ook om elementen als nadruk op basisvaardigheden, regelmatig volgen van leerlingen, een duidelijk en veilig schoolklimaat en onderwijskundig leiderschap. Een goede leerlingzorg kan ook bijdragen aan meer draagkracht. Juist bij deze leerlingen strekt die leerlingenzorg zich echter onvermijdelijk uit tot de gezinssituatie en tot de omstandigheden waarin kinderen opgroeien. Dat gaat de mogelijkheden van de school te boven. Desondanks zijn in de loop der jaren zijn talloze projecten en activiteiten opgezet met anderen in de omgeving om samen te doen wat de school alleen niet kan: voorschoolse educatie, verlengde schooldagprogramma’s, ouderactiviteiten, schoolmaatschappelijk werk, mentoraatssystemen, opvangprogramma’s enz.  Ondanks pogingen (Brede School) heeft deze aanpak zelden geleid tot een samenhangende meerjarige binnen en buitenschoolse programmering waarbij gezin, school en omgeving elkaar versterken.

Op individuele leerkrachten in de grote steden wordt in een aantal wijken een (te) groot beroep gedaan op algemene en specifieke professionaliteit, op hun vermogen om kinderen en gezinnen te steunen en op hun vermogen tot samenwerken met andere disciplines. Leerkrachten staan bovendien ver af van de leefwereld van hun leerlingen, kunnen moeilijk tot samenwerking met de ouders komen en vinden het – begrijpelijk – zelf soms moeilijk om zich te verhouden tot de nieuwkomers en de veranderende samenleving. Na enkele jaren te hebben gekampt met een ernstig leerkrachten tekort in met name de moeilijkste onderwijssituaties zien we nu veel jonge onervaren leerkrachten die na enkele jaren elders aan de slag gaan.  Leerkrachten in het voortgezet onderwijs hebben de afgelopen jaren bovendien in dezelfde periode van de demografische revolutie en maatschappelijke veranderingen te maken gehad met herstructureringen die al hun aandacht opeisten en niet altijd aansloten bij de problematiek van de grote steden.

De compactheid van de stad leidt er bovendien toe dat de bouwkosten in de steden hoger zijn, dat de economische waarde van de ruimte hoger is en dat de vandalismegevoeligheid groter is.

Leerkrachten zijn lang niet altijd genegen om in de stad te komen wonen en als ze dat wel willen kunnen ze geen huisvesting vinden.

Tenslotte is het grote aantal voorzieningen in de stad niet alleen een kracht maar ook een zwakte. De versnippering is immers groot, er wordt veel langs en tegen elkaar ingewerkt en ondanks goede voornemens, slaagt men er zelden in om horizontale afstemming en samenwerken te bevorderen vanuit verticale gezagsstructuren (de werkers vinden elkaar maar de directies kunnen niet tot afspraken komen)

Condities voor schoolbesturen

Uiteraard hebben schoolbesturen voldoende middelen nodig om goed personeelsbeleid te voeren, voor adequate huisvesting te zorgen en te sturen op inhoud. Gelet op de specifieke grootstedelijke situatie is voor een aantal scholen meer nodig. Dat vraagt niet alleen om middelen maar ook integraliteit en synergie met andere sectoren: jeugdzorg, stadsvernieuwing, welzijnswerk, woningbouwcorporaties, zelforganisaties, midden- en kleinbedrijf enz. Schoolbesturen moeten bovendien hun maatschappelijke verantwoordelijkheid kunnen delen met andere schoolbesturen; concurrentie kan niet tot gevolg hebben dat niemand meer verantwoordelijk is voor de moeilijkste onderwijssituaties waar het minst gemakkelijk mee te scoren is.

De voorgenomen bezuinigingen op het onderwijsachterstandenbeleid verslechteren de condities voor schoolbesturen, datzelfde geldt voor de gevolgen van de bezuinigingen de wet werk en bijstand (ID banen), de bezuinigingen op het inburgeringsbeleid (oudercursussen) en wellicht lokaal nog andere bezuinigingen (welzijnswerk)., Er is niet alleen sprake van stapeling van problemen maar ook van stapeling van bezuinigingen juist in de scholen in de cumulatiegebieden.

De veranderende verhouding tot de gemeenten is nog niet uitgekristalliseerd. Wel is duidelijk dat de basis van het nieuwe beleid zal liggen in de autonomie van een krachtige school. Uiteraard kunnen schoolbesturen en gemeenten eigen keuzes maken in lokale arrangementen, ook zonder wettelijke verplichting.

3.     Ideeën voor een toekomstig onderwijsachterstandenbeleid

Het is in mijn ogen niet verstandig om in reactie op de hoofdlijnenbrief van de minister slechts te zoeken naar reparaties (met uitzondering uiteraard van de bezuiniging). Het veld is gebaat bij een nieuwe regeling die aansluit bij de échte problemen, uitgaat van de verantwoordelijkheid van schoolbesturen om te reageren op maatschappelijke vraagstukken en de middelen daar in te zetten waar nodig.

Ik onderscheid vier elementen in een nieuw te ontwikkelen stelsel:

·        ga bij de allocatie van middelen van een achterstandsindicator voor cumulatiewijken. Sluit daarbij aan bij de definitie van het SCP in de armoedemonitor. Alle leerlingen uit deze gebieden krijgen een factor 2, ongeacht allochtoon of autochtoon. Definieer vervolgens een middengroep van wijken waar weliswaar sprake is van achterstanden maar niet in de mate waarin dat het geval is in de cumulatiewijken. Alle leerlingen uit deze wijken ontvangen 1.45, ongeacht allochtoon of autochtoon.

·        organiseer vervolgens een planproces binnen schoolbestuur per school volgens de onderwijskansenaanpak en leg de verdelingsverantwoordelijkheid bij de gezamenlijke schoolbesturen. Schoolbesturen moeten daarbij in de positie gebracht worden om op basis van een plan in te zetten waar dat het hardst nodig is en eventueel een verdere verfijning over de scholen te realiseren als correctie op het landelijk verdeelmechanisme.

·        vervolgens vragen de schoolbesturen gezamenlijk aan de gemeente om bij te dragen aan de oplossing van door de scholen gesignaleerde problemen (via de onderwijskansenaanpak). daarmee wordt het overlegproces dus omgekeerd (de gemeente was verplicht tot op overeenstemming gericht overleg en nu nodigen de gezamenlijke schoolbesturen de gemeente uit) Uiteraard kan de gemeente gewoon eigen voorwaarden stellen aan de inzet van eigen middelen.

maart 2004