Jantine Kriens
De vrijblijvendheid voorbij….

Advies

van het Landelijk Overleg Onderwijskansen ten behoeve van de inbedding van kennis en ervaring met de onderwijskansenaanpak in de implementatie van het tweede landelijk beleidskader GOA.

10 Adviezen van het LOOK

  1. Houd de 300 onderwijskansenscholen vast in de onderwijskansenaanpak.
  2. Zorg dat de nieuwe gemeenten, schoolbesturen en scholen maximaal profiteren van de aanwezige kennis en ervaring.
  3. Regel de verantwoording en bijsturing door middel van het ICO-systeem.
  4. Zorg voor de communicatie tussen de actoren en maak kennis toegankelijk.
  5. Leg een relatie met het algemene kwaliteitsbeleid en zorg dat meer scholen programma’s en werkwijzen gebruiken die werken.
  6. Rust de actoren toe voor een GOA-kwaliteitsslag.
  7. Vergroot het probleembewustzijn voor onderwijsachterstanden in het v.o..
  8. Zorg dat op lokaal niveau verbindingen gelegd worden tussen jeugdbeleid en onderwijsachterstandenbeleid.
  9. Sluit een strategisch partnership met VNG en organisaties voor bestuur en management.
  10. Zorg voor deskundigheidsversterking van de actoren door innovatie, handreikingen en coördinatie.

Adviezen
Het Landelijk Overleg Onderwijskansen heeft 10 adviezen voor de minister van onderwijs. Deze adviezen zijn gebaseerd op de ervaringen van het LOOK in de afgelopen periode en op het onderzoek dat in opdracht van het LOOK is uitgevoerd. De centrale gedachte in de 10 adviezen is dat vrijblijvendheid van veel maatregelen uit het verleden voorbij is. Niet alleen in de ogen van het LOOK maar ook in de ogen van gemeenten, schoolbesturen en scholen die binnen de onderwijskansenaanpak aan de slag zijn gegaan. De situatie is op drie punten essentieel anders dan in het verleden:

- de diagnose, de analyse en het ontwikkelen van een plan op schoolniveau heeft geleid tot een werkbare opzet, waarin scholen enthousiast aan de slag gaan om verbeteringen aan te brengen, problemen op te lossen of achterstanden in te lopen,

- er is een duidelijk verantwoordelijkheidsbesef gegroeid bij gemeenten, scholen en schoolbesturen voor de noodzaak om resultaten te boeken op die plekken waar men verantwoordelijkheid draagt,

- er is een groot draagvlak ontstaan voor een open en heldere discussie over resultaten.

Het LOOK meent dat de werkwijze en de uitvoering daarvan een belangrijke bijdrage aan die veranderingen heeft bijgedragen. Deze werkwijze wordt gekenmerkt door:

- het aanspreken van gemeente, schoolbestuur en school op de eigen verantwoordelijkheden en de interactie tussen de verschillende verantwoordelijkheidsniveaus

- een open communicatie met alle betrokkenen, zodat een optimale transparantie ontstaat,

- een optimale uitwisseling van kennis en ervaringen door middel van bijeenkomsten en digitale hulpmiddelen,

- het leveren van handreikingen als hulpmiddel voor ontwikkelingen.

In de 10 adviezen zijn de essentiële veranderingen, de werkwijze en de uitvoering van die werkwijze samengevat. Op een aantal onderdelen zijn verder nog enkele toelichtende opmerkingen gemaakt voor aspecten waarvoor dat wenselijk is. 

Dit zijn de adviezen:

  1. Behoud en onderhoud de onderwijskanseninfrastructuur binnen het kader GOA. Dit biedt de unieke kans om in 300 scholen met de betrokken schoolbesturen en gemeenten een volgende slag te maken die moet leiden tot verdieping en verbreding van de onderwijskansenaanpak.

Voor de 300 onderwijskansenscholen functioneren enkele specifieke activiteiten:

-          regiobijeenkomsten met gemeentelijke projectleiders of – vertegenwoordigers

-          schoolleidersnetwerken,

-          een serie handreikingen,

-          www.onderwijskansen.nl

Deze activiteiten worden sterk gewaardeerd en blijken effectief.

  1. Stel ook de nieuwe gemeenten en schoolbesturen/schoolteams in staat maximaal te leren van de kennis en ervaring die hun voorgangers hebben opgedaan.

De serie onderwijskansenscholen Overig Nederland start in de loop van dit schooljaar met diagnose, planopstelling en bestuurlijke arrangementen. Deze serie moet kunnen profiteren van datgene wat eerder gedaan is.

  1. Implementeer het ICO systeem dat in opdracht van het LOOK is ontwikkeld binnen de onderwijskanseninfrastructuur na enkele pilots.

Het LOOK heeft op basis van een discussie met enkele experts opdracht gegeven voor het ontwikkelen van het Informatie- en Communicatiesysteem voor Onderwijskansen. Alle leden van het LOOK zien in deze ontwikkeling een pragmatische, maar zeer essentiele bijdrage aan de discussie over resultaten van de uitvoering van het beleid. Het ICO-systeem kan door de eenvoud en transparantie, maar ook door de digitale uitvoering ook buiten het geheel van onderwijskansen een rol spelen.

  1. Draag duurzaam zorg voor communicatie tussen de verschillende actoren en maak kennis optimaal toegankelijk.

De bijdrage van communicatie en de ontsluiting van beschikbare kennis aan de uitvoering van het beleid is heel groot geweest in de afgelopen jaren. De voorbeelden van plannen en de discussie daarover in de verschillende overleggen heeft geleid tot een aanscherping van plannen en een duidelijke resultaatgerichtheid.

  1. Laat de verworvenheden van het onderwijskansenplan indalen in het algemeen kwaliteitsbeleid en bevorder tegelijkertijd dat scholen meer dan tot nu gebruikmaken van programma’s en aanpakken die voor deze doelgroepen effectief zijn gebleken.

Het LOOK constateert dat de manier van werken nuttig zou kunnen zijn voor andere terreinen waarop grote ambities bestaan. De relatie van onderwijsachterstandenbeleid met het algemeen kwaliteitsbeleid verdient wat dat betreft grote aandacht. Tegelijkertijd wordt vastgesteld dat er meer effectieve programma’s en werkwijzen beschikbaar zijn dan nu gebruikt worden of dat effectieve programma’s en werkwijzen alleen maar in delen van het land gebruikt worden. Op dat punt zouden communicatie en handreikingen verdere diensten kunnen bewijzen naast gerichte implementatie-activiteiten.

  1. Rust alle actoren zodanig toe dat zij in de tweede planfase GOA de noodzakelijke kwaliteitsslag kunnen maken. Die kwaliteitsslag is te meer noodzakelijk nu de vorige Tweede Kamer zeer ambitieuze doelstellingen heeft vastgesteld voor het onderwijsachterstandenbeleid.

De ambities van het Landelijk Beleidskader GOA zijn stevig. Dat vraagt om een nadere ondersteuning van de actoren die verantwoordelijkheid dragen voor de uitvoering ervan. Hiervoor zijn op de verschillende niveaus maatregelen nodig.

  1. Vergroot het probleembewustzijn voor onderwijsachterstanden in het voortgezet onderwijs.

De onderwijskansenaanpak is in  het voortgezet onderwijs nog niet goed op gang gekomen. Hiervoor dienen nog aanvullende activiteiten te worden ondernomen.

  1. Ontwikkel handreikingen voor lokale bestuurlijke arrangementen die onderwijsachterstandenbeleid en integraal jeugdbeleid op het niveau van autonome scholen aan elkaar verbinden (brede scholen met achterstandenprofiel).

De verbinding van het onderwijsachterstandenbeleid en het jeugdbeleid in lokale bestuurlijke arrangementen is niet alleen van belang op lokaal niveau. Het kan ook de samenhang in het landelijk beleid gericht op gemeenten en verschillende beleidsterreinen blijven richten.

  1. Versterk op Rijksniveau de strategische verantwoordelijkheid in partnership met de Vereniging Nederlandse Gemeenten en de organisaties voor bestuur en management in het onderwijs.

In de afgelopen periode is een goede samenwerking tot stand gekomen tussen gemeenten en schoolbesturen, mede onder invloed van een duidelijke betrokkenheid van de landelijke organisaties: de VNG en de organisaties voor bestuur en management. Deze strategische samenwerking is voor de uitvoering van het onderwijsachterstandenbeleid waarin de verschillende verantwoordelijkheden van gemeente, schoolbestuur en school verhelderd zijn van groot belang. Verantwoordelijkheidsverdeling maakt de noodzaak van samenwerking duidelijk.

  1. Draag zorg voor landelijke innovatie, handreikingen en coördinatie opdat actoren de eigen deskundigheid versterken en daarmee in een meer professionele relatie tot externe ondersteuning komen te staan.

Naast de lokale uitvoering van het beleid en de uitwisseling van ervaringen op verschillende niveaus blijft het noodzakelijk dat er voortgang geboekt wordt op de inhoud van onderwijsachterstanden. Wat werkt wanneer en hoe, dat zijn belangrijke vraagstukken waarop deskundigheidsversterking nodig is: onderzoek, ontwikkeling, handreikingen en coördinatie van dat geheel blijven nodig om te zorgen dat een optimale inzet van middelen en materialen mogelijk wordt.

Toelichting

De voorgeschiedenis.
Op 19 juni 2000 werd het onderwijskansenplan (Aan de slag met onderwijskansen) vastgesteld door de Tweede Kamer. Aan de vaststelling van dit plan ging een periode van ruim een half jaar vooraf waarin een heftig debat werd gevoerd over het minderhedenbeleid in het algemeen en het onderwijsachterstandenbeleid in het bijzonder. Het onderwijsverslag van de inspectie over 1998 en de minderhedenrapportage 1998 van het SCP toonden aan dat de kwaliteit van individuele scholen een overwegende factor is in het bestrijden en voorkomen van onderwijsachterstanden. Bovendien werd duidelijk dat scholen met een hoog percentage leerlingen van wie de ouders laag zijn opgeleid, vaker een kwaliteitsprobleem hebben dan scholen met minder hoge percentages. Dit leidde tot de conclusie dat een impuls tot kwaliteitsverbetering op scholen met hoge percentages doelgroepleerlingen een bijdrage kan leveren aan de doelstellingen van het landelijk beleidskader voor het onderwijsachterstandenbeleid.

Met de vier grote gemeenten werd in de zomer van 2000 een convenant gesloten waarin de gemeenten zich committeerden aan de selectie van scholen en aan resultaatgerichte afspraken met schoolbesturen over een specifieke aanpak in specifieke situaties. Het Rijk stelde extra middelen ter beschikking ten behoeve van de te selecteren scholen, voor een massieve inspanning in de voor- en vroegschoolse periode, voor tal van landelijke ontwikkelingsactiviteiten en een landelijk procesmanagement. Een belangrijke rol kreeg de inspectie, die adviseerde bij de selectie van scholen en adviseerde indien scholen meer dan een ton op jaarbasis kregen voor de uitvoering van het schoolontwikkelingsplan. Via het onderwijsverslag en via lokale verslagen zal de inspectie bovendien voortgangsinformatie geven aan gemeenten en de Minister. Tenslotte bleek het Rijk bereid belemmerende regelgeving weg te nemen indien nodig en mogelijk.

In het najaar van 2000 werden scholen in de vier grote gemeenten geselecteerd. In totaal ging het om 100 scholen voor primair en voortgezet onderwijs. Voor het primair onderwijs gold het criterium 70% doelgroepleerlingen en voor het voortgezet onderwijs 40% Cumi-leerlingen

De school centraal
Tijdens de selectie van scholen werd al snel duidelijk dat met het onderwijskansenplan in bestuurlijke zin een revolutionaire weg was ingeslagen. Centraal staan de échte problemen van specifieke scholen. Gemeentebesturen worden in positie gebracht om een arrangement te maken samen met schoolbesturen. Dit arrangement heeft betere leerprestaties tot doel. Men maakt afspraken over diagnoses en schoolontwikkelingsplannen en schoolbestuur en gemeente hebben de ruimte om – binnen de resultaatsafspraken met het Rijk – de noodzakelijke oplossingen te bieden voor de échte problemen.

Sommige gemeenten maakten, in aanvulling op de landelijke nota, een lijst van lokale thema’s en prioriteiten die echter voor scholen lang niet altijd herkenbaar bleken en evenmin prioriteit waren op schoolniveau. Dat leidde uiteraard tot veel gesprekken en heen- en weer-communicatie. Communicatie bleek in de eerste ervaringen die de vier grote gemeenten opdeden met de onderwijskansenaanpak, een cruciale factor. Zo moesten scholen in een gemeente uit de krant vernemen dat zij waren geselecteerd als onderwijskansenschool. Via het landelijk procesmanagement konden scholen en gemeenten in de volgende tranches profiteren van de kennis en ervaring die door hun voorgangers werd opgedaan. En dat leidde zichtbaar tot een verbetering van hun aanpak.

Een landelijk dekkend netwerk van onderwijskansenscholen en –gemeenten.
Na de vier grote gemeenten werd in mei 2001 een convenant gesloten met de 32 middelgrote gemeenten. Ter voorbereiding werden individuele gesprekken gevoerd met de betrokken wethouders. Deze gesprekken leidden er onder andere toe dat het percentage doelgroepleerlingen buiten de vier grote gemeenten op 50% werd gesteld.

In januari 2002 volgden vier regio’s.Gelet op de schaal van gemeenten en schoolbesturen in deze regio’s had men besloten de krachten te bundelen en deze samenwerking is gehonoreerd ten behoeve van de uitwerking van de onderwijskansenaanpak. Voor overig Nederland is in mei 2002 een regeling gepubliceerd op grond waarvan gemeenten die aan de criteria voldoen, aan de slag kunnen met de onderwijskansenaanpak.

Concrete samenhang op schoolniveau
Volgens planning werken begin 2003 ca. 300 scholen voor primair en voortgezet onderwijs met de onderwijskansenaanpak. Dat wil zeggen dat zij werken op basis van schoolspecifieke diagnoses en ontwikkelingsplannen. Dat wil tevens zeggen dat deze 300 scholen met behulp van de onderwijskansenaanpak samenhang met andere beleidsterreinen proberen te leggen. WSNS, integraal personeelsbeleid, brede school, leer-werktrajecten, enz. zijn uiteraard bouwstenen voor het schoolontwikkelingsplan. De vraag is in dit geval echter niet wat de school moet doen in dit beleidskader maar welke bijdrage dit beleidskader levert aan de oplossing van schoolspecifieke problemen.

Vrijwel alle scholen die naar het oordeel van de inspectie onder de maat presteren, werken met de onderwijskansenaanpak. Scholen die naar het oordeel van de inspectie wel in aanmerking komen maar niet zijn geselecteerd, vallen onder het geïntensiveerd schooltoezicht van de inspectie.

Te vroeg voor leerlingenresultaten.
Over de feitelijke resultaten valt op dit moment nog niet zoveel te zeggen. Scholen die het eerst zijn gestart met een diagnose, werken nu een schooljaar met het ontwikkelingsplan en de scholen in overig Nederland moeten nog starten met de diagnose. Via de voortgangsrapportages van de gemeenten zal in de komende periode meer informatie boven tafel komen over de voortgang in leerprestaties.

Het Landelijk Overleg Onderwijskansen (LOOK) heeft zich met name gericht op het bewaken van de voortgang en op het oplossen van eventuele bestuurlijke knelpunten.

Maar een aantal conclusies over de aanpak en de veranderingen in verhoudingen kan al wel getrokken worden:

In de eerste plaats heeft de aanpak (van schooldiagnose naar schoolontwikkelingsplan en naar resultaatafspraken) bij scholen en gemeenten veel indruk gemaakt. De erkenning van vraagstukken op schoolniveau en de definiëring van de verantwoordelijkheden daarbij is ervaren als: “eindelijk erkenning” en “eindelijk geen plannen van bovenaf”. Dit biedt mogelijkheden voor enthousiasme en een effectieve aanpak op schoolniveau.

In de tweede plaats is het voor schoolbesturen en gemeenten duidelijk geworden dat het beleid niet stopt bij het maken van plannen en eventueel over een aantal jaren een verslag. De aanpak heeft schoolbesturen en gemeenten aangesproken op de eigen bijdrage die men moet leveren aan het oplossen van problemen op schoolniveau. Het stellingen van prioriteiten in het eigen domein ten behoeve van de scholen is daarmee een van de elementen geworden in het eigen beleid.

In de derde plaats is duidelijk geworden door de aanpak dat plannen niet meer vrijblijvend kunnen zijn. Van alle betrokkenen (scholen, besturen en gemeenten) worden resultaten verwacht. Niet alleen op basis van landelijke ambities, maar ook en vooral op basis van de eigen plannen en uitgewerkte doelen. Dat zou nog wel beter kunnen zoals blijkt uit het onderzoek dat uitgevoerd is. Maar zeker is dat iedereen zich bewust is van de noodzaak om waar te maken wat geformuleerd is. De vrijblijvendheid die aan veel van de eerdere maatregelen in het kader van het onderwijsachterstandenbeleid kleefde, is nu niet meer aanwezig. Zowel in de convenanten als in de bestuurlijke afspraken als in de plannen is veel meer geoperationaliseerd dan vroeger. Deze omslag is aanleiding voor het LOOK geweest om daarop door te bouwen met het instrument voor verantwoording en bestuur (ICO). Dit instrument maakt het mogelijk om transparant te communiceren over voortgang bij het realiseren van doelstellingen en afspraken op alle betrokken niveaus.

Los van het concrete voorstel van het LOOK om dit instrument in te voeren, moge duidelijk zijn dat deze wijze van werken een belangrijke bijdrage levert aan het afleggen van verantwoording voor de gepleegde inzet. Het maakt het mogelijk om helder te communiceren over resultaten en bijstellingen van doelen en de gebruikte maatregelen en middelen.

De aanpak in het kader van onderwijskansen biedt dus op drie elementen een essentiele verandering:

-          uitgaan van problemen op schoolniveau zorgt voor een optimale inzet op dat niveau,

-          de betrokken zijn zich allen bewust van de verantwoordelijkheid die zij op hun niveau dragen,

-          er is een basis voor een heldere discussie over de resultaten.

Deze verandering heeft al gevolgen voor de aanpak in veel van de gemeentelijke onderwijsachterstandenplannen omdat gemeenten en schoolbesturen de waarde van de nieuwe werkwijze herkend hebben. Het gaat er nu om voorbij de vrijblijvendheid van veel maatregelen uit het verleden te komen en door te gaan op de ingeslagen weg.  Daarvoor is voldoende draagvlak in de  kring van gemeenten en schoolbesturen, maar zeker ook op het niveau van de scholen.

Nadere aandacht

Drie thema’s vragen nog om nadere aandacht. Dat is ten eerste de onderwijskansenaanpak in relatie tot de autonomievergroting van scholen. In de tweede plaats de regierol van de gemeenten en tenslotte het verschil tussen primair onderwijs en voortgezet onderwijs.

Autonome scholen en hoge landelijke ambities.
In de onderwijskansenaanpak is de autonomie van scholen uitgangspunt. Maar tegelijkertijd wordt een groot beroep op de professionaliteit van het schoolteam én schoolbestuur en gemeenten gedaan. Uit het onderzoek dat in opdracht van het LOOK is uitgevoerd door Research voor Beleid en het SCO Kohnstamm Instituut, blijkt dat op alle niveaus nog een flinke kwaliteitsslag is te maken. Een kwaliteitsslag die de tegenhanger is van autonomievergroting. Zo blijken schoolteams grote moeite te hebben om doelstellingen specifiek, meetbaar, acceptabel, realistisch en tijdgebonden (SMART) te formuleren. Afrekenen op resultaten van autonome scholen veronderstelt het vermogen van diezelfde scholen om resultaten SMART te formuleren. Schoolbesturen blijken soms geen idee te hebben van de mogelijkheden en onmogelijkheden van gemeenten. Zij zijn lang niet altijd in staat gemeenten aan te spreken op hun verantwoordelijkheden, gaan soms te dicht op de professionals zitten of zijn juist vrijwel afwezig. Gemeenten blijken lang niet altijd de eigen mogelijkheden te benutten en gaan soms op de stoel van het schoolbestuur zitten zonder het schoolbestuur op de eigen verantwoordelijkheid aan te spreken. De interactie tussen schoolbesturen en gemeenten kent nog nauwelijks een professionele standaard.

Dit alles lijkt in tegenspraak met de eerdere geconstateerde omslag. Maar dat is niet het geval. De fase waarin we nu verkeren  is niet zó verwonderlijk. De decentralisatie van het onderwijsachterstandenbeleid dateert van 1998. Schoolbesturen en gemeenten zijn nog zoekende naar een goede verantwoordelijkheidsverdeling waarin niet de competentiestrijd centraal staat maar de mate waarin schoolbesturen en gemeente elkaar kunnen versterken. Toerusting van alle betrokken is een voorwaarde voor deze noodzakelijke kwaliteitsslag. De onderwijskansen aanpak heeft de voorwaarden in het veld geschapen om deze toerusting nu ook goed in  te zetten.

De regierol.
De regierol van gemeenten wordt zowel door gemeenten als door schoolbesturen op allerlei manieren gedefinieerd. Met de onderwijskansenaanpak hebben gemeenten zich verplicht tot het verbeteren van leerprestaties. Sinds 1 augustus 2002 is dat nog aangescherpt met meetbare doelstellingen in het landelijk beleidskader onderwijsachterstanden. Scholen hebben gewichtenmiddelen en Cumifaciliteiten om de doelstellingen te realiseren. Met de onderwijskansenaanpak wordt praktijkervaring opgedaan met in ieder geval de volgende concretiseringen van de regierol van de gemeente: 

  1. afspraken tussen Rijk en gemeenten als kader voor lokale beleidsruimte
  2. afspraken met schoolbesturen met betrekking tot de selectie van scholen, inschakeling van deskundigheid, verantwoording dragen, enz.
  3. organiseren van de lokale communicatie (netwerken, uitwisseling van kennis en ervaring, inschakeling van externe deskundigheid, persbeleid, enz.)
  4. flankerende activiteiten (onderwijshuisvesting, inzet schoolbegeleiding, leerplicht, welzijnswerk, ROC’s, jeugdzorg, enz. om verantwoordelijkheid te nemen in de keten
  5. voortgangsbewaking
  6. opheffen van belemmeringen in lokale regelgeving
  7. bieden van inspiratie.

In de onderwijskansenaanpak werken schoolbesturen en gemeente in zekere zin als communicerende vaten. In een aantal gemeenten zijn sterke schoolbesturen die vanzelfsprekend verantwoordelijkheid nemen voor het kwaliteitsbeleid van de eigen scholen. Daar kan de rol van de gemeente een eigen uitwerking krijgen en met vallen en opstaan zien we in die gemeenten een rolverdeling ontstaan waarbij het schoolbestuur verantwoordelijkheid neemt voor het interne kwaliteitsbeleid en de gemeente zorgdraagt voor een adequate ordening van de omgeving. Beiden leveren een bijdrage aan de afgesproken resultaten en in het beste geval versterken zij elkaar: sturen op partnership.

Het komt echter ook voor dat schoolbesturen zich beperken tot een verantwoordelijkheid voor het beheer. Een enkele gemeente neemt in dat geval de verantwoordelijkheid voor onderwijskundige sturing, uiteraard met inachtneming van de verantwoordelijkheden en bevoegdheden van het schoolbestuur.

Lokale procesmanagers hebben een belangrijke rol. In de beginfase zijn zij degene geweest die verbindingen leggen tussen beleid en praktijk en tussen gemeente en schoolbestuur. In enkele gemeenten is inmiddels afgesproken dat de procesmanager deels onder verantwoordelijkheid van het schoolbestuur functioneert. In de fase van uitvoering van schoolontwikkelingsplannen lijkt dat een logische keuze. Het is echter van belang dat de procesmanager wel in de positie blijft om de gemeente aan te spreken op zaken die voorwaardelijk zijn voor de uitvoering van het schoolontwikkelingsplan, maar de mogelijkheden van schoolbestuur en gemeente te boven gaan.

Een aparte aanpak voor het voortgezet onderwijs.
Tenslotte het onderscheid tussen primair en voortgezet onderwijs. In de beeldvorming is de onderwijskansenaanpak dikwijls geassocieerd met primair onderwijs. Daarin speelt mee dat de onderwijskansenscholen voor voortgezet onderwijs vooral in de vier grote gemeenten zijn te vinden. Daarbuiten werkt het merendeel van de gemeenten uitsluitend met scholen voor primair onderwijs. Landelijk is die beeldvorming versterkt doordat het landelijk procesmanagement onderwijskansen deel uitmaakte van het procesmanagement primair onderwijs. Het voortgezet onderwijs heeft echter ook om andere redenen een andere plaats in het onderwijsachterstandenbeleid. In onderwijsvoorrangsgebieden en binnen GOA heeft tot nu toe prioriteit gelegen bij het primair onderwijs. Het voortgezet onderwijs heeft minder traditie in samenwerking met de omgeving en minder ervaring met de regierol van de lokale overheid. Dat komt ook inhoudelijk tot uitdrukking. Scholen voor voortgezet onderwijs lijken achterstanden als gevolg van milieufactoren nog vooral te definiëren als individuele leerproblemen en zorgvraagstukken. Daar komt bij dat achterstanden vooral een zaak van het VMBO lijken. Vanuit het perspectief van het onderwijsachterstandenbeleid is dat niet het geval. Het gaat er immers om dat milieufactoren ertoe leiden dat talenten niet worden ontwikkeld. Die ‘onderpresteerders’ vinden we ook in HAVO en VWO. Tenslotte verschillen de bestuurlijke verhoudingen in primair en voortgezet onderwijs. Gemeenten hebben dikwijls te maken met directeuren en rectoren die bestuurlijke verantwoordelijkheid dragen. Dat heeft voordelen (dichtbij de praktijk) maar zeker ook nadelen. De gemeente heeft immers behoefte aan een strategisch partner in het onderwijsveld met wie ook meer algemene afwegingen gemaakt kunnen worden zonder direct in de voetangels en klemmen van concurrentieverhoudingen te vervallen.

september 2002