Jantine Kriens
Inleiding Tussenbalans

In deze notitie wordt in hoofdlijnen aangegeven wat de stand van zaken in het onderwijsachterstandenbeleid is. Daarbij is gebruik gemaakt van een groot aantal onderzoeksrapporten dat in de afgelopen periode is verschenen, in opdracht van OCenW, de VNG en anderen.

In het eerste gedeelte wordt een algemene duiding gegeven, resulterend in een vijftal speerpunten voor verbeteringsacties in het tweede jaar van de tweede planfase GOA.

Deze speerpunten zijn:

  • Versterking van de regierol van de gemeente in het integraal jeugdbeleid
  • Inzet van de gewichtenmiddelen en cumi faciliteiten door de schoolbesturen
  • Toegankelijk maken van ‘good and bad practices’ van bestuurlijke arrangementen tussen schoolbesturen en gemeenten
  • Versterking van de uitvoering van de VVE doelstelling met inachtneming van de ketenorganisatie met het consultatiebureau en de inzet van de uitvoering van regeling oudkomers.
  • Kennisintegratie en –vermeerdering van effectieve aanpakken bij de realisering van de doelstellingen van het landelijk beleidskader.

In het tweede gedeelte van de notitie wordt ingegaan op de recente gegevens met betrekking tot de planvorming en de inbedding van de VVE doelstelling en de onderwijskansenaanpak.

Deze tussenbalans is geschreven op verzoek van de stuurgroep van het transferpunt onderwijsachterstanden.

Algemene duiding

De bestuurlijke context

Dertig jaar onderwijsachterstandenbeleid laat een voortdurende spanning zien tussen functionele en territoriale sturing. Milieuspecifieke onderwijsachterstanden ontstaan niet op school maar daarbuiten. De school heeft een sleutelrol in het bestrijden en voorkomen van onderwijsachterstanden maar kan het tegelijkertijd niet alleen. Onderwijsachterstandenbeleid ontstond ooit op initiatief van grote gemeenten en kreeg vervolgens steun en verbreding in het landelijk onderwijsvoorrangsbeleid. Sturing vond plaats tussen Rijk en netwerken van scholen en hun omgeving in zogenaamde onderwijsvoorrangsgebieden.Scholen ontvingen en ontvangen daarnaast extra middelen in de vorm van gewichtengelden en cumi-faciliteiten.

Om enerzijds het ‘hart van de school’beter te kunnen bereiken en anderzijds een beter regie op de omgeving te realiseren, werd in 1998 het onderwijsvoorrangsgebiedenbeleid omgezet in het gemeentelijk onderwijsachterstandenbeleid. Een vierjarig Landelijk Beleidskader schetst de contouren waarbinnen schoolbesturen en gemeenten afspraken maken wat betreft de inzet en verdeling van middelen. Schoolbesturen leggen verantwoording af over de inzet van gewichtengelden, cumifaciliteiten en eventuele GOA middelen aan het gemeentebestuur en het gemeentebestuur legt verantwoording af aan de Rijksoverheid. Gemeenten zijn gehouden tot ‘op overeenstemming gericht overleg’ voordat zij het GOA plan vaststellen.

Turbulentie halverwege de eerste planfase GOA

We zijn nu vijf jaar verder. Aan het begin van de eerste planperiode (’98 tot 2002) werd nog geconstateerd dat het ontbrak aan inspiratie in het onderwijsachterstandenbeleid. Dat bleek ook uit de plannen van gemeenten die in de meeste gevallen gewoon een voortzetting van het onderwijsvoorrangsgebiedenbeleid lieten zien, maar nu met lokale sturing.

Halverwege de eerste periode ontstond echter grote turbulentie onder invloed van een rapport van de rekenkamer, veel preciezere en schoolspecifieke informatie van de inspectie en een SCO rapport dat concludeerde dat er te weinig vooruitgang werd geboekt in het bestrijden en voorkomen van onderwijsachterstanden. Het Rijk intervenieerde vervolgens binnen de bestaande bestuurlijke kaders met een massieve inzet op de voorschoolse periode en met de zogenaamde onderwijskansenaanpak. Als tussentijdse  sturingsinstrumenten werden convenanten (onderwijskansen) en regelingen (VVE en verbreding onderwijskansen) ingezet. Bovendien investeerde het Rijk in innovatie, landelijke ondersteuning, communicatie en informatie en research and development.

In het tweede LBK werden VVE en onderwijskansen geïncorporeerd in de doelstellingen van het landelijk beleidskader, waarmee recht werd gedaan aan het feit dat het om tussentijdse interventies binnen de bestaande bestuurlijke verhoudingen ging. De doelstellingen taal  en voortijdig schoolverlaten werden gekwantificeerd en de doelstelling evenredigheid in de onderwijsdeelname van allochtone leerlingen werd gekwantificeerd in een toename van allochtone leerlingen in HAVO en VWO.

Landelijke ondersteuning van de lokale ontwikkeling en uitvoering van het onderwijsachterstandenbeleid werd ondergebracht in het transferpunt onderwijsachterstanden, samenwerkingsverband van Rijk, VNG en organisaties voor bestuur en management in het onderwijs.

Spanning tussen functionele en territoriale decentralisatie

De spanning tussen territoriale en functionele sturing doet zich ook in het tweede landelijk beleidskader voor. In onderstaande tabel wordt een – niet uitputtende - opsomming van mogelijke taken voor gemeenten en schoolbesturen.

Doelstelling

Rol gemeente

Rol schoolbestuur

50% doelgroep in VVE

Capaciteit
Regie peuterspeelzalen/basisschool
Ketenorganisatie met consultatiebureau
Regie regeling oudkomers
Regie opvoedingsondersteuning en ouderactiviteiten
Keuze programma?

Doorgaande lijn
Deskundigheidsbevordering
Inbedding kwaliteitsbeleid school
Keuze programma?

25% vermindering taalachterstand

Facilitering buitensschoolse activiteiten?
Gemeentelijk taaloffensief?
Centrale intake leerplichtige nieuwkomers
Regie opvangklassen

Deskundigheidsbvordering
Aanschaf methodes
Personeelsbeleid
Inbedding in kwaliteitsbeleid
Uitvoering opvangklassen

30% minder voortijdig schoolverlaten

Inzet leerplicht
Opvang
Trajectbegeleiding
doorstroomVMBO/MBO
stimuleren onderwijsvernieuwing?
Schoolmaatschappelijk werk?
Regie op samenwerkingsafspraken tussen scholen?

Leerlingzorg
Melden leerplicht
Social teams
Samenwerkingsafspraken tussen scholen
Didactische vernieuwing
Inbedding in kwaliteitsbeleid

4% meer allochtone leerlingen HAVO en VWO

Facilitering kopklassen
Organisatie buitenschools mentoraat

Leerlingzorg
Aannamebeleid
Uitvoering kopklassen
Uitvoering schoolmentoraat

Inbedding onderwijskansenaanpak

Brede schooldiagnoses en ontwikkelingsplannen als uitgangspunt voor lokaal GOA plan
Schoolspecifieke bestuurlijke arrangementen met schoolbestuur

Bestuursbeleid ten aanzien van brede schooldiagnoses en ontwikkelingsplannen
Brede schooldiagnoses en ontwikkelingsplannen als input voor lokaal GOA plan
Schoolspecifieke arrangementen met gemeente

Uit deze tabel blijkt dat het verschil tussen de verschillende taken en verantwoordelijkheden groot is, terwijl de onderlinge afhankelijkheid evenzeer groot is. Dat pleit – in het verlengde van het pleidooi van de VNG – voor een nadrukkelijk bondgenootschap tussen gemeente en schoolbesturen.

Bondgenootschap tussen gemeenten en schoolbesturen

In de werkelijkheid van het GOA beleid krijgt dat bondgenootschap weliswaar contouren, maar is van een daadwerkelijk bondgenootschap nog maar zelden sprake. Schoolbesturen geven lang niet altijd inzicht in de inzet van gewichtengelden en cumi-faciliteiten en zijn slechts zelden bereid inzicht te geven in de volledige inzet van school en schoolbestuur. Ook de gemeentelijke regierol is nog volop in ontwikkeling. Die regierol kent bovendien verschillende elementen: het letterlijk regisseren van de omgeving van de school, het aansturen van de gesubsidieerde instellingen (o.a welzijn), het komen tot arrangementen met andere overheden (met de provincie voor de jeugdzorg en met het rijk voor de reclassering bijvoorbeeld), het leiding geven aan visie-ontwikkeling en organiseren van ‘de lokale optocht’ via informatie en communicatie. Het lokale onderwijsachterstandenplan is nog maar zelden onderdeel van een lokaal integraal jeugdbeleid dat ook in volle omvang wordt afgestemd met de lokale schoolbesturen.Er is nog een wereld te winnen die zich wat betreft het onderwijsachterstandenbeleid in de komende periode vooral moet concentreren op:

  • De inzet van de gewichtenmiddelen en cumi faciliteiten door de schoolbesturen
  • Versterking en explicitering van de regierol van gemeenten
  • Het toegankelijk maken van good and bad practises in bestuurlijke arrangementen tussen gemeenten en schoolbesturen.

VVE

De tussentijdse interventie met betrekking tot VVE kent een andere spanning. Dit betreft de ambitie tot een sluitende aanpak 0-6 jarigen enerzijds en het prioriteren van de doelgroep van het onderwijsachterstandenbeleid anderzijds. Noch lokaal, noch landelijk zijn voldoende middelen beschikbaar om daadwerkelijk uitvoering te geven aan een sluitende aanpak 0-6 jarigen. In het landelijk beleidskader wordt bovendien prioriteit gelegd bij de doelgroepen van het onderwijsachterstandenbeleid. In de lokale praktijk levert dit niet zelden heftige discussies op over ‘segregatie vanaf de wieg’. Lokaal wordt immers zichtbaar dat zich een netwerk kinderopvang ontwikkelt voor werkende ouders en een netwerk peuterspeelzalen/voorscholen voor peuters met laag opgeleide en allochtone ouders die lang niet altijd gebruik kunnen maken van kinderopvang, waar bovendien geen specifieke programma’s zijn. Dat is een lastig lokaal dilemma waar men onder andere via de ontwikkeling van Brede Scholen een vorm voor probeert te vinden.

In het onderwijsachterstandenbeleid dient de aandacht echter onverkort uit te gaan naar de geprioriteerde doelgroepen. Daarbij gaat het niet alleen om een inhoudelijke opdracht, de invoering van effectieve programma’s, maar dikwijls ook om het oplossen van capaciteitsproblemen (ruimtes, leidsters enz). Bovendien is nog veel inspanning nodig om de keten met het consultatiebureau te sluiten en om de uitvoering van de regeling oudkomers te verbinden aan de voorschoolse periode. In de resterende periode van het LBK moet hier nog een slag worden geslagen.

Vierde speerpunt is:

  • Verbetering realisering VVE doelstelling met inachtneming van de ketenorganisatie met het consultatiebureau en de verbinding met de uitvoering van de regeling oudkomers.

Kennisvermeerdering

In de loop der jaren is voor de doelstellingen van het landelijk beleidskader veel kennis beschikbaar gekomen over efectieve aanpakken. Die kennis wordt echter nog lang niet altijd in samenhang gebracht en voldoende toegankelijk gemaakt. Bovendien wordt theoretische kennis niet altijd verbonden aan praktische kennis. Naast de vele voordelen van functionele en territoriale decentralisatie is tenslotte een risico dat iedereen het wiel opnieuw uitvindt. Kennis integreren en toegankelijk maken en betrokkenen in de gelegenheid stellen om van elkaar te leren blijft onverminderd van belang. Zo is het illustratief dat de 110.000 maandelijkse hits op de website onderwijskansen, voor 1/3 het downloaden van documenten betreft. Daarbij gaat het  om het kennis nemen van elkaar plannen  en om het downloaden van brochures en handreikingen. Ook de netwerken functioneren goed als platform voor het toegankelijk maken van kennis en het leren van elkaar.

Vijfde speerpunt is:

  • Kennisintegratie en kennisvermeerding over effectieve aanpakken om de doelstellingen van het landelijk beleidskader te realiseren.

Rekenschap en verantwoording

Alle betrokkenen onderschrijven de noodzaak van rekenschap en verantwoording op alle niveau’s (de vrijblijvendheid voorbij). Tegelijkertijd constateren we dat landelijk en lokaal en nog veel onzekerheid bestaat over de wijze waarop en mate waarin rekening en verantwoording moet worden afgelegd. Bovendien onderschrijven alle betrokkenen dat niemand gebaat is bij meer meer papier en minder werkelijkheid, bij meer regels en minder regie en bij meer meten en minder weten. Er is inmiddels een aantal afspraken gemaakt om tot meer eenduidigheid te komen in de monitorfunctie en ter ondersteuning van de besturing het informatie- en communicatiesysteem dat in opdracht van het landelijk overleg onderwijskansen is ontwikkeld. Dat zal echter niet genoeg zijn. Er zijn ook spelregels en taakverdelingsafspraken nodig, lokaal en tussen Rijk en gemeenten. Niemand heeft er belang bij uitblijvende resultaten te blijven steken in een zwarte pietenspel en niemand heeft er belang bij als succes niet gedeeld kan worden met alle betrokkenen. Het transferpunt zal nog voor de zomervakantie een studiedag beleggen om tot bedoelde spelregels en taakverdelingsafspraken te komen. 

Flankerend beleid

Of de doelstellingen va het landelijk Beleidskader worden gerealiseerd hangt niet alleen af van de gerichte inspanningen maar ook van de wijze waarop flankerend beleid zich zal ontwikkelen in de komende drie jaar. Enkele voorbeelden:

  • Indien de OALT middelen worden bezuinigd, zal de facto minder budget ter beschikking zijn voor het realiseren van de taaldoelstelling. OALT wordt immers voor een belangrijk deel ingezet voor taalondersteuning in het kader van de lokale onderwijsachterstandsplannen;
  • Spreiding van allochtone leerlingen kan ertoe leiden dat vertraging optreedt omdat scholen met geringe expertise tijd nodig hebben om de noodzakelijke expertise te ontwikkelen
  • Het leerkrachtentekort blijkt onevenredig toe te slaan bij scholen met veel doelgroepleerlingen, de inspectie waarschuwt nu al dat dit gevolgen gaat hebben voor de kwaliteit van het onderwijs
  • In veel gemeenten zijn mensen met ID banen ingezet op scholen met hoge percentages doelgroepleerlingen. Dit betreft o.a. functies als buurtmoeders, conciërges, klasse-assistenten enz. Indien de bezuingingen op de ID banen doorgang vinden, zal dit grote consequenties hebben voor de onderwijskwaliteit op de scholen waar de grootste resultaten behaald moeten worden.
  • Het grote stedenbeleid heeft ook voor het onderwijsachterstandenbeleid extra mogelijkheden opgeleverd, o.a. via impulsen in de ontwikkeling van brede scholen. Het is nog onduidelijk in hoeverre deze impulsen gecontinueerd kunnen worden.
  • Toename van de werkeloosheid zal deels leiden tot uitstoot uit het arbeidsproces van laagopgeleiden en dit zal deels de ouders van doelgroepleerlingen betreffen. De verwachting is gerechtvaardigd dat dit effect zal hebben op de mate waarin onderwijsachterstanden voorkomen en bestreden kunnen worden
  • De gezinsvorming van 2e generatie allochtonen met partners uit landen van herkomst, levert een nieuwe generatie onaanspreekbare kleuters op.

Uiteraard kan flankerend beleid geen excuus zijn indien de doelstellingen van het landelijk beleidskader niet worden gerealiseerd. Het is echter zaak de ontwikkelingen te blijven volgen en daar bij de interpretatie van meetgegevens rekening mee te houden.   

december 2004