Jantine Kriens
Een gemeenschap die ertoe doet

Op zoek naar een nieuw stelstel voor onderwijsachterstandenbestrijding

Anno 2004 staan we voor een kruispunt wat betreft de toekomstige ontwikkelingen in het onderwijsachterstandenbeleid: proberen te repareren wat te repareren valt of wordt een nieuw stelsel ontworpen dat de tand des tijd kan doorstaan?

Ik hoop eerlijk gezegd dat het dat laatste zal zijn. Ondanks grote successen heeft het stelsel voor het onderwijsachterstandsbeleid zichzelf overleefd. Ik heb daar vijf argumenten voor.

Argument 1: Emancipatiedoelstelling is niet langer leidend

We zien een sluipende verandering in de verwachte opbrengsten van het onderwijsachterstandenbeleid. Aanvankelijk ging het om een evenredige vertegenwoordiging van arbeiderskinderen en meisjes aan vormen van hoger onderwijs. Het was Van Heek die de theorie ontwikkelde dat arbeiderskinderen onvoldoende profiteren van het onderwijs en om die reden niet evenredig vertegenwoordigd zijn in alle vormen van hoger onderwijs. De theorie van het verborgen talent was van aanvang af de inspiratiebron voor het onderwijsachterstandenbeleid. Daarmee werd een emancipatiedoelstelling geformuleerd die niet alleen van belang was voor de individuele leerling maar ook voor de kansen voor de groep laag geschoolden. Nadrukkelijk werd beseft dat de samenleving dit verborgen talent ook nodig had om tot verdere ontwikkeling te komen. De emancipatie-opdracht was economisch gemotiveerd.

Die emancipatiedoelstelling kan niet langer rekenen op voldoende draagvlak, noch in het onderwijs noch in de samenleving. Zo maken velen zich boos over de doelstelling het Landelijk beleidskader voor het gemeentelijk onderwijsachterstandenbeleid om het aantal allochtone leerlingen in havo en vwo met vier procent te verhogen. Toch is dit de enige doelstelling die de oorspronkelijke emancipatieambitie tot uitdrukking brengt. Voor het overige gaat het inmiddels om integratiedoelstellingen (wegwerken taalachterstanden en een betere voorbereiding op de basisschool) en verbetering van de zorg. De doelstelling dertig procent minder voortijdig schoolverlaten is in beginsel een emancipatiedoelstelling. In de operationalisatie zien we het ‘medisch model’ van het zorgbeleid echter overheersen. Dat wil zeggen dat acties eerder betrekking hebben op zorg voor individuele leerlingen dan op maatregelen die er structureel op zijn gericht de kloof tussen de school en kinderen van laag opgeleide ouders te overbruggen. Recent zien we dit thema overigens wel opduiken in discussies over veiligheid op school. Ook een veiligheidsdoelstelling leidt echter veelal tot andere maatregelen dan een emancipatiedoelstelling.

Situatie is veranderd, beleid niet

De gedachte dat je verschillen in gezinsmilieu moet compenseren om verborgen talent tot ontwikkeling te laten komen kan allang niet meer rekenen op de warme steun van alle betrokkenen. Dat kun je betreuren maar het is wel een feit. Misschien hebben we nagelaten om de theorie van Van Heek te actualiseren. De positie van allochtone leerlingen verschilt in een aantal opzichten immers wel degelijk van die van de oorspronkelijke arbeiderskinderen: de afstand van de ouders tot onderwijs in het algemeen, het ontbreken van sociaal-cultureel kapitaal dat toepasbaar is in de Nederlandse samenleving en de strijd tussen gevestigden en buitenstaanders bijvoorbeeld. Juist bij allochtone leerlingen gaat overigens de theorie van het verborgen talent nog op omdat veel ouders laag opgeleid zijn bij het ontreken van onderwijskansen. Bovendien zien we bij allochtone ouders, net als bij autochtone ouders in de tijd van Van Heek, een hoge onderwijsamitie voor hun kinderen. De huidige generatie van 1.25 kinderen wijkt echter in een aantal opzichten af van de arbeiderskinderen uit  de tijd van Van Heek. Zo hebben ouders op het platteland vaak een lage dunk van het onderwijs en de leraren lage verwachtingen van de kinderen, en is in de steden de groep gemarginaliseerd. En dan is er nog de invloed van de verzorgingsstaat, die voor sommigen als een fuik heeft gewerkt. Misschien moeten we onder ogen zien dat we worden geconfronteerd met het vraagstuk van een permanente onderklasse zonder verborgen talent.

Argument 2: Het onderwijsachterstandenbeleid aan de open zenuwuiteinden van de vrijheid van richting en inrichting

De doorzettingsmacht van het onderwijsachterstandenbeleid is altijd begrensd geweest door de open zenuwuiteinden van de vrijheid van richting en inrichting. En dan gaat het in mijn ogen niet om het segregatievraagstuk en de oprichting van islamitische scholen. Het segregatievraagstuk is in eerste en laatste instantie een huisvestingsvraagstuk dat ook alleen langs die weg opgelost kan worden, ondanks het publieke ongemak dat wordt gevoeld bij scholen met uitsluitend allochtone leerlingen. De oprichting van islamitische scholen is niet meer en niet minder dan het uitoefenen van burgerrechten en we hebben voldoende instrumenten tot onze beschikking om er - binnen artikel 23 en binnen het strafrecht - voor te zorgen dat ook islamitische scholen opvoeden tot democratisch staatsburgerschap en hun leerlingen kwalificeren voor de arbeidsmarkt.

Nee, mij gaat het om een aantal meer inhoudelijke knelpunten: het pedagogisch bondgenootschap tussen ouders en school, de toenemende concurrentie tussen scholen, de maatschappelijke verantwoordelijkheid van schoolbesturen, de structuurwijzigingen in het voortgezet onderwijs, het ontbreken van sturing op onderwijskundige inhoud en het standaardiseren van en sturen op opbrengstverwachtingen.

Verzuiling belemmert scholen identiteit samen met ouders vorm te geven

Het samenvallen van de opvoedingswaarden van de school en die van de ouders, het fundament van ons verzuilde systeem, komt allang niet meer overeen met de werkelijkheid. Katholieke schoolbesturen besturen hun scholen op basis van een missie van algemene toegankelijkheid. In de grote steden hebben ook protestante en katholieke scholen overwegend leerlingen met een islamitische achtergrond of in ieder geval uit niet-katholieke en niet-protestantse gezinnen. Door zo hardnekkig de levensbeschouwelijke identiteit van de school te koppelen aan het schoolbestuurlijke niveau, worden deze scholen opnieuw in de steek gelaten. Directeuren van protestantse scholen zitten klem tussen het eigen bestuur en de verwachtingen van de ouders. Sommigen slagen er op eigen kracht in om een invulling te geven aan het schoolklimaat en de opvoedingswaarden van de school die aansluit bij waarden van de ouders in plaats van bij die van het bestuur. Maar velen slagen daar niet in. Enkele schoolbesturen proberen een uitweg uit dit dilemma te vinden maar het blijft altijd een diffuse situatie die voor veel allochtone ouders zeer onduidelijk is. Ook veel openbare scholen zijn er trouwens niet in geslaagd om de beoogde actieve pluriformiteit te vertalen in een schoolidentiteit waarbij ouders en leerkrachten elkaars pedagogische bondgenoot zijn. De verzuilingsmythe belemmert scholen en ouders om samen invulling te geven aan een eigen schoolgebonden identiteit binnen de kaders van de rechtsstaat. De verzuilingsmythe heeft het bovendien onmogelijk gemaakt om landelijk beleid te voeren op de ontwikkeling van een schoolidentiteit. Voor de grootste groep leerlingen is dat opnieuw niet zo’n groot probleem. Maar voor de 200.000 allochtone leerlingen heeft het in ieder geval niet geholpen om de kloof tussen thuis en school te overbruggen. Ik durf zelfs te beweren dat de oprichting van islamitische scholen ook kan worden opgevat als een signaal dat we in de al bestaande scholen ruimte moeten maken voor een organische identiteitsontwikkeling waarbij ouders hun invloed kunnen doen gelden. Dan hoeft het niet meer voor te komen dat een zwarte school met islamitische leerlingen de deur moet sluiten omdat ouders de voorkeur geven aan islamitisch onderwijs dat weer helemaal opnieuw moet beginnen.

Concurrentie tussen scholen leidt tot witte vlucht

De bewust aangevuurde concurrentie tussen scholen werkt nadelig voor kinderen van laag opgeleide ouders. Concurrentie veronderstelt dat ouders beargumenteerde schoolkeuzes maken. Grote groepen ouders zijn daar inmiddels toe in staat maar voor laag opgeleide ouders geldt dat veel minder. Dat geldt zeker voor ouders die geen eigen ervaring hebben met het onderwijs in Nederland of zelfs helemaal geen eigen ervaring hebben met onderwijs. De zogenaamde witte vlucht, tegenwoordig gevolgd door een zwarte vlucht, is wellicht eerder het effect van toenemende concurrentie en toenemende bewuste schoolkeuze van witte ouders dan van de onwil van ouders om hun kind met allochtone klasgenoten naar school te laten gaan. Het feit dat ouders uit de middenklasse in toenemende mate kiezen voor scholen met ‘ons soort mensen’ en laag opgeleide ouders de school in de buurt kiezen zou ons eerder moeten verontrusten met het oog op de cohesie in de samenleving dan vanwege het verschil tussen zwarte en witte scholen. Niemand is bovendien écht aanspreekbaar op objectieve schoolkeuzevoorlichting. De Inspectie van het Onderwijs doet haar best maar de technocratische informatie is voor de gemiddelde ouder al nauwelijks toegankelijk, laat staan voor de laag opgeleide ouder. Gemeenten hebben hier en daar geprobeerd om verantwoordelijkheid te nemen voor schoolkeuzevoorlichting maar moeten dan telkens tussen de belangen van ouders en de belangen van schoolbesturen schipperen. Concurrentie tussen scholen kan bovendien de samenwerking tussen scholen van verschillende denominaties in één wijk belemmeren. Juist in wijken met grote aantallen ouders in sociaal economische achterstandssituaties is samenwerking tussen scholen cruciaal. Door samen sterk te staan kunnen scholen in die wijken zich ontwikkelen tot de zo noodzakelijke ‘eilanden van hoop’, ‘emancipatiemachines’ en ‘enclaves’ van veiligheid. Samen kunnen zij bondgenoten zoeken bij woningbouwcorporaties, bewonersorganisaties en het midden- en kleinbedrijf. Pas dan is sprake van échte aanzet om achterstandswijken weer in een positieve spiraal te krijgen. In de huidige situatie zien we dat schooldirecteuren soms tegen de wens van hun besturen samenwerking ontwikkelen en in het beste geval zie je dat ze hun rol ook nemen. Maar zonder de zo noodzakelijke steun van een bestuur waar ze recht op hebben.

Burgerschap is niet religieus-gebonden

Tot voor kort kon de overheid geen inhoudelijke eisen stellen aan het opvoeden tot democratisch staatsburgerschap, dat hoorde immers tot het domein van de vrijheid van inrichting. Scholen die hun socialisatieopdracht moesten vertalen naar de integratie van allochtone leerlingen zijn daarmee ernstig in de steek gelaten. Kinderen integreren niet katholiek of protestants, islamitisch of openbaar. Dat is zelfs een contradictie. Integratie veronderstelt een gedeelde visie op de invulling van democratisch staatsburgerschap en het veronderstelt opbrengstverwachtingen voor de scholen. De Onderwijsraad heeft inmiddels aangetoond dat de overheid wel degelijk inhoudelijke eisen kan stellen.

Schoolbesturen nemen geen maatschappelijke verantwoordelijkheid

Pas de laatste jaren dringt het besef door dat schoolbesturen niet alleen formeel verantwoordelijk zijn in ons bestel, maar ook werkelijk moeten worden aangesproken op die verantwoordelijkheid. Het feit dat schoolbesturen in het bestaande stelsel voor het onderwijsachterstandenbeleid nooit werkelijk op hun verantwoordelijk zijn aangesproken, is opmerkelijk. Het effectief voorkomen en bestrijden van onderwijsachterstanden veronderstelt dat schoolbesturen zich verantwoordelijk weten voor maatschappelijke vraagstukken die breder zijn dan het onderwijs alleen. Het veronderstelt bovendien dat schoolbesturen over hun eigen schaduw heen kunnen stappen door samenwerking met elkaar te zoeken en samenwerking met de omgeving: geen enkele school kan het alleen. Voor de oplossing van maatschappelijke vraagstukken als sociaal-economische achterstand en falende integratie is de rol van schoolbesturen van groot belang. Sommige besturen hebben die verantwoordelijkheid wel degelijk genomen maar er zijn meer schoolbesturen die zich hebben beperkt tot het behartigen van de belangen van hun eigen scholen. Sinds 1998 zijn gemeenten in de positie gebracht om schoolbesturen aan te spreken op hun maatschappelijke verantwoordelijkheid. Maar op grond van de vrijheid van richting en inrichting waren de gemeenten dusdanig aan handen en voeten gebonden dat je je af kunt vragen of met deze decentralisatie de kansen op een effectieve achterstandsbestrijding werden vergroot. Het Op Overeenstemming Gericht Overleg heeft gemeenten en schoolbesturen in veel gevallen tot elkaars gevangenen in plaats van bondgenoten gemaakt. De controle van gemeenten door het Rijk aan de achterkant van het beleid heeft de gemeenten bovendien gevangene gemaakt van een Rijksoverheid die aan de voorkant ruimte beloofde en deze vervolgens van alle kanten inperkte.

Scholen in voortgezet onderwijs met veel achterstandsleerlingen staan in de kou

In de grote landelijke structuurwijzigingen van de afgelopen jaren in het voortgezet onderwijs – basi svor ming, studiehuis, vmbo – is onvoldoende rekening gehouden met de specifieke leerbehoeften van kinderen van laag opgeleide ouders. Scholen die met dit vraagstuk te maken hebben wisten onvoldoende massa te maken om de landelijke lobby effectief te kunnen beïnvloeden. Tot een zuiloverstijgende lobby is het nooit gekomen, onder andere als gevolg van de kloof tussen beleid en praktijk. En misschien ook wel omdat die scholen in die jaren vooral bezig waren met overleven en niet zoveel vertrouwen hadden in het vermogen van de landelijke organisaties en de overheid om te snappen tegen welke vraagstukken zij aanliepen. In mijn ogen zijn veel scholen in achterstandswijken de pioniers van een nieuw onderwijs. In hún praktijk zien we de contouren van het onderwijs van de toekomst. Voor de gevestigde orde in het onderwijs zijn zij tot op de dag van vandaag de uitzondering op de regel en vormen zij de rafelranden van het systeem.

Weten wat werkt leidt niet tot effectieve praktijk

We kennen in Nederland geen landelijk curriculum en geen voorgeschreven methodieken. De interactie tussen uitgevers, landelijke pedagogische centra en beleid levert voldoende kwaliteit op voor het grootste deel van de leerlingen. Maar leerlingen van laag opgeleide ouders zijn in aantal onvoldoende commercieel aantrekkelijk om specifieke materialen te ontwikkelen. Dat heeft ertoe geleid dat de ontwikkeling van specifieke materialen altijd een moeizaam proces is geweest, waar vooral de grote gemeenten onder druk der omstandigheden in hebben geïnvesteerd. En voorzover materialen zijn ontwikkeld is de invoering overgelaten aan het vrije spel der maatschappelijke krachten in het onderwijs omdat niemand kan worden aangesproken op de invoering van materialen die bewezen effectief zijn. Datzelfde probleem zien we bij de opleidingen. Het ontbreken van sturing op inhoud  heeft ertoe geleid dat tot op de dag van vandaag leerkrachten de opleiding afronden zonder gedegen kennis van wat werkt en wat niet werkt in het voorkomen en bestrijden van onderwijsachterstanden.

Toetsen voorkomt afglijden

Bij het bestrijden en voorkomen van onderwijsachterstanden is het van belang om opbrengstverwachtingen te expliciteren en te standaardiseren. Daarmee wordt voorkomen dat als gevolg van lage verwachtingen van leerkrachten het niveau daalt in scholen met veel kinderen van laag opgeleide ouders. Precies dit aspect druist in tegen de cultuur in ons onderwijs waarin de middenklassestelling favoriet is dat kinderen zichzelf ontwikkelen. Voorzover dat al waar is zijn juist de kinderen van laag opgeleide ouders in hoge mate afhankelijk van de kwaliteit van de interactie met hun leerkrachten. Het idee om de Citotoets te hanteren als gestandaardiseerde opbrengstverwachting is ontstaan in het onderwijsachterstandenbeleid en inmiddels verworden tot een examen voor de basisschool. Infeite heeft de toets zijn functie voor het onderwijsachterstandenbeleid verloren, misschien heeft het algemeen toepassen van de toets zelfs wel een tegendraads effectop het onderwijsachterstandenbeleid. Iedereen wist en weet dat de Cito toets als maat voor de opbrengstverwachtingen er één is bij gebrek aan beter. Een gedifferentieerd leerlingvolgsysteem zou meer recht doen aan de ontwikkeling van kinderen op school. Maar dan wel een gestandaardiseerd leerlingvolgsysteem aan de hand waarvan vergelijking en verantwoording mogelijk is. In Nederland staat dit tot op de dag van vandaag op gespannen voet met de heersende cultuur waarin de individuele ontwikkeling van het kind centraal staat. Vasthouden aan een welomschreven niveau van leerlingprestaties voorkomt echter het afglijden van de onderwijskwaliteit waarop vooral scholen met veel leerlingen uit achterstandsgroepen risico lopen.

Vrijheid van onderwijs moderniseren

Begrijp mij goed: dit alles is geen pleidooi om artikel 23 af te schaffen. Integendeel, de vrijheid van richting en inrichting in ons bestel is een groot goed. Het biedt immers de voorwaarden waaronder scholen zich eigenaar kunnen voelen van hun eigen schoolontwikkeling en waaronder ouders en leerkrachten zich daadwerkelijk kunnen ontwikkelen tot pedagogisch bondgenoten.

Het is wel een pleidooi om de vrijheid van richting en inrichting te moderniseren vanuit het perspectief van onderwijsachterstandenbeleid. Ik denk dan onder meer aan de volgende aspecten:

  • neem opbrengstverwachtingen op in de deugdelijkheideisen. Dat past bij uitstek in de autonomie van scholen en schoolbesturen.
  • expliciteer de verantwoordelijkheid van schoolbesturen, inclusief hun maatschappelijke verantwoordelijkheid en laat hen daarover verantwoording afleggen aan ouders, aan de samenleving en aan de Rijksoverheid.
  • verleg de levensbeschouwelijke identiteit van het schoolbestuur naar het niveau van de school. Daarmee keren we terug naar de kern van het verzuilde bestel: de school aan de ouders binnen door de overheid vastgestelde kaders.     

Argument 3. Verschuivende besturingsparadigma’s

Mijn stelling dat het huidige stelsel voor het bestrijden en voorkomen van onderwijsachterstanden zichzelf heeft overleefd heeft betrekking op de steeds weer verschuivende besturingsparadigma’s in de afgelopen decennia. Ook de spanning die bestaat  met de vrijheid van richting en inrichting is in feite een besturingsvraagstuk. Het onderwijsachterstandenbeleid werd aanvankelijk vooral inhoudelijk aangestuurd vanuit de onderwijsbegeleidingsdiensten van de grote gemeenten, aanvankelijk met gemeentelijke financiering, later aangevuld door Rijksfinanciering. Vervolgens werden onderwijsvoorrangsgebieden gevormd die op basis van onderwijsvoorrangsplannen werden gefinancierd. De plannen moesten worden ingediend bij het Ministerie van Onderwijs, maar van een uitgewerkt sturingsmodel was geen sprake. Overigens ook niet van toetsing van de plannenDirecteuren van scholen vormden samen met directies van welzijnsinstellingen het bestuur van de onderwijsvoorrangsgebieden. Sinds 1998 ligt de verantwoordelijkheid enerzijds bij de gemeenten en anderzijds bij de schoolbesturen. Bij de inzet van de Rijksmiddelen is de gemeente verplicht tot Op Overeenstemming Gericht Overleg. In alle gevallen waren er constructies om het schoolbestuur heen, omdat het schoolbestuur zelf niet verantwoordelijk werd gesteld.  Het nieuwe besturingsparadigma is de autonome school met een gebundelde geldstroom naar de schoolbesturen. Gemeenten hebben de regierol in het jeugdbeleid en vanuit die verantwoordelijkheid worden zij geacht samen te werken met de schoolbesturen. De wisseling van besturingsparadigma’s in de afgelopen jaren is nooit geëvalueerd vanuit een bestuurskundige invalshoek en nieuwe besturingsparadigma’s zijn nooit beargumenteerd vanuit een uitgewerkte bestuurskundige theorie. Nu we aan de vooravond staan van een nieuwe paradigmawisseling is het in mijn ogen van groot belang om te zoeken naar een duurzame systematiek waarin rekening worden gehouden met de voor- en nadelen van de opeenvolgende eerdere paradigma’s en waarin wordt aangesloten bij de nieuwe besturingsfilosofie zoals die op dit moment wordt ontwikkeld.

Argument 4. Primaire proces staat niet centraal

Er doet zich een merkwaardige paradox voor in het onderwijsachterstandenbeleid. De afgelopen decennia hebben we steeds meer kennis ontwikkeld over de meest effectieve aanpak van onderwijsachterstanden. Die kennis grijpt vooral aan bij het pedagogisch en didactisch handelen van de leerkracht/docent. Alle andere aspecten – schoolorganisatie, onderwijskundig leiderschap, een wederkerig ondersteunende relatie met ouders, good governance en gezamenlijke programma’s met welzijn en zorg – zijn van belang maar zouden dienstbaar moeten zijn aan het effectief didactisch en pedagogisch handelen van de leerkracht. En precies dát aspect is in het onderwijsachterstandenbeleid altijd onderbelicht gebleven. Aangrijpingspunten waren en zijn bestuurlijke verhoudingen, voorzieningen en gebieden of buurten. We zijn in mijn ogen veruit onvoldoende toegekomen aan sturing op inhoud en dienstbaarheid aan het primaire proces. Die twee aspecten zouden in de keuze voor een nieuw stelsel centraal moeten staan.

Argument 5. Gewichtenregeling is achterhaald     

Ten vijfde is de gewichtenregeling een achterhaalde systematiek om middelen te verdelen. Ik heb daar de volgende argumenten voor:

  • Als gevolg van de invoering van een drempel van negen procent is scheefgroei ontstaan in de richting van allochtone leerlingen en wordt te weinig recht gedaan aan achterstandsvraagstukken op het platteland;
  • In de beeldvorming buiten het onderwijs is de gewichtenregeling gaan lijken op een persoonlijke toelage waarbij sprake is van een 1 op 1 relatie tussen de toedeling van middelen en het wegwerken van achterstanden. Ondanks het feit dat de sociale mobiliteit van autochtone arbeiderskinderen de afgelopen jaren gigantisch is geweest en ook onder allochtone leerlingen de sociale mobiliteit spectaculair toeneemt, zien we dat onvoldoende terug in de statistieken. De groep gewichtenkinderen  wordt immers steeds weer aangevuld met nieuwe groepen (vluchtelingen, gezinsherenigers en gezin svor mers). De terreur van het statistisch gemiddelde heeft de beeldvorming rond de gewichtenregeling inmiddels onherstelbaar negatief beïnvloed;
  • Er is al jaren geen relatie meer tussen het gewicht en het gebruik van de gewichtenregeling. Vanaf het begin werd met de regeling slechts tot uitdrukking gebracht dat scholen met veel kinderen van laag opgeleide ouders gecompenseerd werden om tot een evenredige doorstroom naar vormen van hoger onderwijs te komen. In het begin gebeurde dat vooral door de klassen te verkleinen. Met de inzet van extra middelen voor klassenverkleining ontstond ruimte voor een gerichte inzet op onder andere voor- en vroegschoolse programma’s, de coördinatie van taalbeleid, remedial teaching enzovoort. De laatste tijd meen ik te zien dat scholen onder druk van het Weer samen naar school-beleid de extra personele formatie inzetten voor het versterken van de zorgstructuur. Vanuit het perspectief van de school kan ik mij voorstellen, maar het verhult de kosten van het Weer samen naar school-beleid en het belemmert een effectieve inzet op het voorkomen en bestrijden van onderwijsachterstanden. Bovendien is met deze inzet versneld het effect opgetreden dat achterstand wordt beschouwd als een kenmerk van zorgleerlingen. Daarmee is opnieuw sprake van een paradigmawisseling: de inzet op de ontwikkeling van de verborgen talenten van kinderen van laag opgeleide ouders wordt vervangen door een inzet op individuele leerlingen met feitelijke leer- en of gedragsachterstand die extra zorg behoeven. Met deze paradigmawisseling is de gewichtenregeling niet langer effectief in het nemen van verantwoordelijkheid voor de emancipatie van groepen kinderen die opgroeien in gezinnen waar sprake is van sociaal-economische achterstanden.

De contouren van een nieuw stelsel

Nu het onderwijsachterstandenbeleid zo sterk ter discussie staat, is het zaak nieuwe patronen te ontwikkelen, waarbij de vitaliteit van het stelsel vooral zal worden bepaald door de wijze waarop de middelen worden verdeeld. Daarbij is het van belang strikt consequent te blijven redeneren vanuit de nieuwe rol van schoolbesturen en van daaruit tot heldere verantwoordelijkheden te komen en tot nieuwe samenwerkingspatronen. Bovendien is het van belang vast te houden aan wat waardevol is gebleken in de afgelopen jaren en weg te gooien wat slechts belemmerend is.

Uitgangspunt: cumulatiegebieden

Een objectieve norm voor de verdeling van middelen moet uiteraard een relatie hebben met het opleidingsniveau van de ouders en/of met de sociaal-economische omstandigheden waarin kinderen opgroeien

Een mogelijke norm voor de verdeling van middelen kan worden gevonden in de armoedemonitor van het CBS. Hierin wordt gewerkt met postcodegebieden. In 305 gebieden is volgens het CBS sprake van een cumulatie van sociaal-economische achterstanden. Het ligt voor de hand te veronderstellen dat scholen in deze gebieden veel meer inspanningen moeten verrichten dan andere scholen om bij te dragen aan het inlopen van achterstanden. Voor de overige gebieden kan nog een onderscheid worden gemaakt tussen gebieden zonder en gebieden met matige sociaal-economische achterstanden. Een mogelijke verdeling is twee maal zoveel voor scholen in cumulatiegebieden en 1,5 maal in gebieden met matige sociaal-economische achterstanden. Van de scholen in de overige postcodegebieden mag worden verwacht dat zij met behulp van reguliere middelen een bijdrage kunnen leveren aan het bestrijden en voorkomen van onderwijsachterstanden.

Op basis van een dergelijke objectieve norm moeten schoolbesturen vervolgens de ruimte krijgen voor een verdere verfijning van de verdeling van middelen via een planproces. Daar, waar de middelen nodig zijn moet de inzet plaatsvinden. Geen automatisme, maar een planmatige inzet met prioriteiten.  Daarmee wordt recht gedaan aan de beleidsverantwoordelijkheid van schoolbesturen. Bovendien wordt rekening gehouden met de noodzaak van specifieke acties in specifieke situaties. Door te werken met een planproces onder de verantwoordelijkheid van schoolbesturen, zoals dat ontwikkeld is in de onderwijskansenaanpak, kan bovendien de kloof tussen praktijk en beleid worden verminderd door te sturen op inhoud. De school kan op basis van analyse en diagnose komen tot een plan voor inzet op de werkelijk noodzakelijke verbeterpunten. Voorwaarde is uiteraard wel dat het schoolbestuur de beoogde maatschappelijke verantwoordelijkheid neemt en daar binnen het stelsel op kan worden aangesproken.

Verfijning: schoolbesturen

Van schoolbesturen moet in dit stelsel worden verwacht dat zij weten welke problemen waar bestaan. De ‘onderwijskansenaanpak’ biedt een bewezen instrumentarium om deze kennis te systematiseren en schoolspecifiek in te vullen. Op basis van een diagnose en een analyse maakt elke school een meerjarenplan voor de te leveren bijdrage aan het inlopen van achterstanden als onderdeel van het schoolplan. Uiteraard wordt in dit plan tevens aangegeven hoe de achterstandsmiddelen worden ingezet en hoe maatschappelijke verantwoording plaatsvindt.

Op basis van de schoolplannen komen schoolbesturen vervolgens tot een verfijning van het verdeelmechanisme door de middelen daar in te zetten waar ze het hardst nodig zijn. Zij kunnen het verdeelmechanisme van het Rijk ook corrigeren indien dat in hun ogen noodzakelijk is, eventueel tijdelijk. Schoolbesturen moeten in deze verantwoordelijkheid worden aangesproken op een gezamenlijke aanpak: achterstanden houden zich immers zelden aan de grenzen van de verzuiling. Onderdeel van die gezamenlijke aanpak kan ook zijn dat zij middelen reserveren voor beleidsnetwerken, kwaliteitsdialogen, intervisie, innovatieve aanpakken enzovoort.

Bovenschoolse knelpunten: gemeente

Omdat de inzet van de samenwerkende schoolbesturen is opgebouwd uit de plannen van de afzonderlijke scholen, kunnen zij nu heel concrete vragen neerleggen bij de gemeente. Aan de gemeente wordt gevraagd die knelpunten op te helpen lossen die de mogelijkheden van de schoolbesturen te boven gaan. Zo ontstaat een omkering van het huidige overlegproces. Is de gemeente nu verplicht tot Op Overeenstemming Gericht Overleg, in de nieuwe situatie zouden het de schoolbesturen zijn die de gemeente uitnodigen tot overleg. Uiteraard kan de gemeente in dat gesprek ook eigen ambities inbrengen en eigen vragen stellen aan de schoolbesturen.

Controle: Inspectie

De formele verantwoording kan met deze werkwijze gewoon door de Inspectie van het onderwijs plaatsvinden. Toetsing kan immers via het schoolplan, de verantwoording en de opbrengsten. Wel zal het nodig zijn  dat schoolbesturen wegen ontwikkelen voor de  verantwoording over hun maatschappelijke verantwoordelijkheid – op zijn minst aan de ouders die de school bezoeken, aan de omringende gemeenschap en aan de samenleving als geheel. Het zou van een frisse ontregeling getuigen als daarvoor nu eens geen voorschriften uit Den Haag zouden komen, maar voorstellen van schoolbesturen zelf.

Richting en ruggensteun: het Rijk

Van het Rijk mag ook in dit stelsel worden verwacht dat een Landelijk beleidskader wordt geformuleerd als uitgangspunt voor de schoolbesturen en ter inspiratie van alle betrokkenen. Dit Landelijk beleidskader nieuwe stijl geeft richting, benoemt de opbrengstverwachtingen, geeft inzicht in de rolverdeling en vormt de basis voor een pakket flankerende maatregelen (uitwisseling, landelijke netwerken, voorbeelden, communicatie, stimulansen, fundamenteel onderzoek enzovoort). Het Landelijk beleidskader nieuwe stijl is op deze manier een uitwerking van eerdere voorstellen van de Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling om ‘bevrijdende kaders’ op Rijksniveau te formuleren.

Vergelijking met het huidige stelsel

De grootste verschillen tussen het huidige stelsel en mijn voorstel zijn:

  • er wordt maximaal ingezet op het niveau van de school en de voorwaarden voor een door de school te realiseren samenhang zijn volledig aanwezig;
  • de schoolbesturen zijn in de positie gebracht dat zij zelf maatschappelijke verantwoordelijkheid moeten nemen en daarin ook sturend zijn. Samenwerking tussen schoolbesturen is een noodzakelijke voorwaarde;
  • de gemeenten hebben niet langer een rol bij de allocatie van rijksmiddelen voor het onderwijsachterstandenbeleid. Dat ontneemt hen een sturingsinstrument maar tegelijkertijd verlost het hen een moeizame positie. Het biedt hen de kans om een eigen herkenbaar jeugdbeleid te voeren;
  • de Inspectie kijkt, in tegenstelling tot nu, naar de opbrengsten van het onderwijsachterstandenbeleid. Dat legt tevens de basis voor een betere rapportage aan de Tweede Kamer.
  • desegregatie wordt niet langer bestraft omdat een school pas formatie verliest indien het gebied dat de school bedient niet langer behoort tot de cumulatiegebieden;
  • door consequent in te zetten op de maatschappelijke verantwoordelijkheid van schoolbesturen en samenwerking tussen schoolbesturen te bevorderen wordt een stelsel ontworpen dat ook hanteerbaar is voor andere terreinen van onderwijsbeleid – bijvoorbeeld Weer samen naar school – en tegelijkertijd wordt geografisch aangesloten bij ander overheidsbeleid dat bijdraagt aan het inlopen van achterstanden.
  • het stelsel biedt een goede impuls voor de ontwikkeling van educational governance en tot verantwoording door schoolbesturen aan de buitenwereld.

Tot slot

In dit artikel heb ik geprobeerd te onderbouwen waarom ik denk dat het huidige stelsel voor het onderwijsachterstandenbeleid zichzelf heeft overleefd. Ik heb vervolgens de contouren geschetst waarlangs in mijn ogen een nieuw en vitaal onderwijsachterstandenbeleid kan worden ontwikkeld dat een langere periode stand kan houden. Een heleboel vragen zijn natuurlijk nog niet beantwoord. Wat doe je bijvoorbeeld als schoolbesturen niet mee willen doen en wie is aanspreekbaar als schoolbesturen kinderen in de kou laten staan? Een belangrijke vraag is ook of schoolbesturen voldoende dienstbaar zullen zijn aan de scholen. Hoe bouw je garanties in dat er voldoende macht en tegenmacht is in de interactie tussen school en schoolbestuur?

Snijpunt van praktijk, beleid en wetenschap

Twee jaar geleden zijn we met het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, de Vereniging voor Nederlandse Gemeenten en de landelijke organisaties voor bestuur en management in het onderwijs, gestart met het Transferpunt Onderwijsachterstanden. Twee jaar daarvoor heb ik binnen het Procesmanagement Primair Onderwijs het landelijk procesmanagement voor het Onderwijskansenplan mogen doen.

We hebben geprobeerd het hierboven beschreven spanningsveld met de vrijheid van richting en inrichting te overbruggen en productief te maken. Dat hebben we gedaan door in te zetten op communicatie en door beleid, praktijk en theorie dichter bij elkaar te brengen. Dat hebben we bovenal gedaan door in alles wat we deden de school als eenheid van verandering te beschouwen. De ‘onderwijskansenaanpak’ is daarvan het meest tastbare resultaat.

Nieuwe verhoudingen, nieuwe kansen

De werkelijkheid heeft ons ingehaald. In plaats van een gezamenlijke verantwoordelijkheid staat nu de ontvlechting van verantwoordelijkheden centraal. Daarmee is ook een einde gekomen aan de werkzaamheden van het Transferpunt Onderwijsachterstanden. Deze Voetsporen 2004 is onze laatste publicatie. In het zoeken naar nieuwe verhoudingen roep ik iedereen op mee te nemen wat waardevol was en de nieuwe situatie te benutten als een kans. Het huidige stelsel voor het onderwijsachterstandenbeleid mag dan versleten zijn; sociaal-economische achterstanden zullen vandaag en in de toekomst maatschappelijke vraagstukken van formaat zijn. En de school is en blijft de leer- en leefgemeenschap die er van alle maatschappelijk instituten het meest toe doet.

Jantine Kriens

 mei 2004

Deze inleiding heb ik op persoonlijke titel geschreven, maar met de hulp en inspiratie van anderen. In de eerste plaats van Han van Gelder die al die jaren heeft gefungeerd als strategisch geweten en die een eerste ontwerp voor het nieuwe stelsel schreef. In de tweede plaats van de medewerkers van het Transferpunt Onderwijsachterstanden: Jan Timmer, Sanne Vreugdenhil, Susan de Boer, Charmaine Koopmans, Jan de Haan, Sabine Peterink, Roeland Buysse, Peter Gramberg. En in de derde plaats van al die betrokken en deskundige mensen in het schoolleidersnetwerk, het regionetwerk en al die andere netwerken die we de afgelopen jaren hebben gevormd. JK


[1] Transparantie en integriteit van organisaties moeten verbeteren. Het bedrijfsleven heeft hiervoor de ‘code Tabaksblat’ ontwikkeld. In de publieke sector is wordt het stelsel waarin maatschappelijk verantwoordeljikheidsbesef, heldere prestatiedefinities en gezamenlijke inspanningen om oneigenlijk gebruik van regelgeving tegen te gaan, ‘good governance’ genoemd.

[2] In onderwijsinstellingen wordt een verantwoorde, transparante en betrouwbare aanpak van het bestuur ‘educational governance’genoemd.